北京大型建设须“先考古后动土”
发布时间:2013-06-17
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北京:大型建设须“先考古后动土”

北京市近日出台规章,要求旧城区内超过一万平米,旧城区外超两万平米建筑项目,需先报请考古,然后才能动工建设。

   【财新网】随着北京城市建设的发展,地下文物损毁现象日益严重。北京近日出台规章,要求旧城区内超过一万平米,旧城区外超两万平米建筑项目,需先报请考古,然后才能动工建设。

  近日,由北京市文物局起草的《北京市地下文物保护管理办法(草案送审稿)》(下称《办法(送审稿)》)公开征求意见,作出上述规定。该《办法(送审稿)》的征求意见期为2013年4月28日至5月13日。

  旧城区超万平米建设需先考古

  在建设项目开工前组织地下文物勘探,能有效防止文物损毁。但在实际操作中,究竟哪些项目需要提前报请考古?

  现行《文物保护法》规定,“大型基本建设”需要在施工前报请考古调查、勘探,但对为何“大型基本建设”缺乏界定。实践中,很多建设工程以非大型为由不报请勘探。

  此次《管理办法(送审稿)》明确界定了“大型基本建设”的范围。其中第八条,规定,在北京旧城内且建设总用地面积超一万平方米的建设工程,或在旧城外且建设总用地面积超二万平方米的工程,开发、建设单位在施工前应报请考古调查、勘探。凡在56处地下文物埋藏区之内的建设工程,也需要报请勘探。

  不过,《管理办法(送审稿)》并未给予文物部门因文物保护否决建设项目的权力。

  据财新记者查询,北京旧城是指二环路以内的城区,面积约62.5平方公里。该范围内共有在册文物800处,包括两处世界文化遗产(故宫、天坛)及34处国家级重点文物保护单位。

  地下文物埋藏区,则是指文物部门根据史料、普查资料等,划定有可能集中埋藏文物的地区,并报请政府核定和公布。

  北京市分别于1993年、1995年、2000年和2011年公布四批、共56处地下文物埋藏区。其中,房山区域内的文物埋藏区最多,共七处,惟一没有埋藏区的是西城区。

  然而,北京地下文物埋藏区扎堆郊区。直到东城区永定门外地区被纳入第四批名单,北京旧城内才首次出现文物埋藏区。

  永定门外地区248.7公顷的区域,是2011年才被划为文物埋藏区的。该区东至景泰路,西至马家堡路,北至南二环,南至革新南路、沙子口路、刘家窑路一带,对于研究唐幽州城与北京南城地区历史沿革有重要意义。

  其实,学界对保护北京地下文物早有呼吁。2010年和2011年全国“两会”期间,时任国家文物局局长、现任故宫博物院院长的单霁翔,两次递交了关于地下文物保护的提案,建议把北京旧城整体列为地下文物埋藏区。

  单霁翔在提案中称,北京旧城整体属于古代都城遗址范围,埋藏了唐代至清代以来历代的重要遗迹。例如,元大都城遗址就有2/3面积位于北京旧城北部地下,700多年的街道布局依然保留在今天的北京城中。

  明确文物勘探程序和罚则

  仅仅规定哪些项目需要报请勘探还不够,考古工作何时、如何介入也至关重要。

  然而,现行《文物保护法》对上述问题没有明确规定。一方面造成建设单位拖延报请勘探,另一方面,如果文物考古介入过晚,会影响工程进度、增加经济成本,造成建设单位对文物保护的抵触。

  近年来,北京大力发展城市轨道交通,地铁建设迅猛,但文物保护现状堪忧。北京市文物研究所所长宋大川曾对媒体表示,北京所有地铁站口在施工前都没有经过考古勘探,只有4号线的圆明园站做了考古,还是因为该站破坏了清代御道后被媒体曝光了。

  鉴于此,此次《管理办法(送审稿)》规定,建设单位在编制施工组织设计时,应同时编制考古调查、勘探方案;在地上建筑物拆除完成后,即报请文物部门组织考古勘探。

  相关规划、建设部门则需履行告知义务。也就是说,对符合前述“大型基本建设”标准的工程,北京市规划部门在核发建设用地规划许可、建设部门在核发施工许可时,应告知建设单位报请文物勘探。

  文物行政部门接到勘探申请后,应在五个工作日内组织考古,每七个工作日内完成一万平方米勘探,一般情况下在两个月内全部完成,并在五个工作日书面回复处理意见。

  如果建设单位未按规定报请考古勘探,会被处一万元至三万元罚款;造成文物毁损的承担赔偿责任;构成犯罪的追究刑事责任。如果遇重大考古发现,对建设工程造成影响,市或区、县政府可以适当补偿建设单位。

  《管理办法(送审稿)》还规定,北京进行土地储备开发时,应包含考古勘探方案,由土地储备机构负责报请。考古发掘单位或市文物行政部门出具的考古意见,应当作为土地入市交易的依据之一。

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